让行政决策权在阳光下运行

★　《条例》将县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道,充分保障了人民群众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权,极大推动了法治政府建设,是我国法治政府建设进程中具有标志性意义的立法。
　　★　《条例》规定决策启动、公众参与、专家论证和风险评估四大程序机制,并对各个机制作出具体规定,以期通过决策承办单位的精心准备、汇集民众的智慧和专家意见,以及借助风险评估这一新型治理手段,为决策提供坚实基础。
　　

□ 法制日报全媒体记者　张维

　　近日,国务院总理李克强签署国务院令,公布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》),自2019年9月1日起施行。
　　“多年努力”“已有多部地方立法”等业内评价中的关键词,无不蕴涵着这部立法颇为审慎与成熟的意味。毕竟,距离国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“建立健全重大行政决策机制”,已有15年之久；而其间,地方率先实践,已形成达五百多部地方立法。
　　显然,作为中央层面首部统一重大行政决策程序立法,《条例》的出台具有重大意义。正如司法部副部长熊选国指出,规范重大行政决策程序,是建设法治、法治政府的必然要求,是完善中国特色社会主义法治体系、推进治理体系和治理能力现代化的重要举措。让行政决策权在阳光下运行,让决策者科学依法行使权力,能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固。

决策失误损害政府公信力

　　在行政管理活动中,决策具有源头意义与核心地位。
　　熊选国指出:“行政决策是行政权力运行的起点,也是规范行政权力的重点。”
　　中国社会科学院宪法与行政法研究室主任李洪雷研究员对此表示认同,“规范决策行为特别是重大决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。”
　　中央党校(行政学院)政治和法律教研部副主任杨伟东教授进一步解释道,在现代社会,重大行政决策是政府及相关部门对经济与社会发展中的重大事项进行的规划、安排和决断,故与一般的行政决定不同,其往往具有重大性和影响性,决策正确与否常常决定着其他各项工作的成败,因此始终居于政府工作的中心地位。
　　不过,与重大行政决策的地位不相称的是,重大行政决策规范性和约束性不足。杨伟东毫不讳言地指出,实践中违法决策、随意决策等问题突出,因决策的违法失误给经济建设与社会发展带来了重大损失。
　　而对于决策的规范向来都是一个难点。“由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政,规范难度也很大。”李洪雷说。
　　一方面,近年来各地各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面,探索了很多好的做法和经验,行政决策的规范化和法治化水平日益提高。但另一方面,乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鲜。
　　比如,一些地方行政决策尊重客观规律不够,听取群众意见不充分,违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件,导致项目无法落地或者匆匆下马。决策失误不仅带来巨大的经济损失,而且败坏官员形象,损害政府公信力。
　　党的十八大以来,党中央、国务院高度重视科学民主依法决策。党的十八届四中全会提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。2015年12月,党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,提出了推进行政决策科学化、民主化、法治化的具体目标和措施。
　　“为进一步推进行政决策科学化、民主化、法治化,提高重大行政决策的质量和效率,有必要制定出台专门的行政法规。”熊选国说。
　　据介绍,《条例》分6章、共44条,对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。
　　《条例》的公布,在杨伟东看来,“宣告经过多年努力,我国统一的重大行政决策程序立法得以面世,标志着我国重大行政决策法治化迈上新的台阶。”
　　中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华认为,《条例》将县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道,充分保障了人民群众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权,极大推动了法治政府建设,是我国法治政府建设进程中具有标志性意义的立法。

健全科学民主依法决策机制

　　《条例》中最抢眼的莫过于对科学、民主、依法决策的突出强调。
　　《条例》条即开宗明义提出以“健全科学、民主、依法决策机制”为首要立法目的。在王万华看来,为提高地方政府重大行政决策的质量和效率、提升地方治理能力进而实现有效公共治理提供了基本制度保障。
　　“重大行政决策事项对地方经济社会发展有重大影响,涉及重大公共利益或者公众切身利益,社会关注度高,而重大行政决策的作出通常涉及复杂的专业性问题和多元利益整合问题,政府能否有效作出重大行政决策与地方治理效果密切相关。”王万华说,上述立法目的的确立,旨在建构契合现代决策要求的法定程序制度,保证重大行政决策符合社会经济发展规律,保障重大行政决策增进人民群众的利益和福祉,最终实现有效公共治理。
　　为实现“健全科学、民主、依法决策机制”这一立法目的,《条例》在原则层面确立了科学决策原则、民主决策原则、依法决策原则三项基本原则；在制度层面建构了体现科学决策原则的专家论证制度和风险评估制度、体现民主决策原则的公众参与制度和集体讨论决定制度、体现依法决策原则的合法性审查制度,从而为提高地方政府重大行政决策的质量和效率、提升地方治理能力进而实现有效公共治理提供了基本制度保障。
　　比如,《条例》第五条明确规定,作出重大行政决策应当遵循科学决策原则,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持从实际出发,运用科学技术和方法,尊重客观规律,适应经济社会发展和全面深化改革要求。
　　李洪雷举例说,科学决策要求重大行政决策存在问题或者不适应形势发展变化的,要及时调整。《条例》规定,决策执行单位发现重大行政决策存在问题、客观情况发生重大变化,或者决策执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现的,应当及时向决策机关报告。
　　“实现行政决策的科学化、民主化和法治化,一直是我们努力的方向和目标。”杨伟东说。正是在这一基础上,《条例》以提高重大行政决策质量和效率为使命,以重大行政决策程序的规范为重点,通过对重大行政决策的流程和环节作出强制性安排方式,为重大行政决策设置边界、提出要求和确立标准。

实现五大程序机制法定化

　　值得注意的是,《条例》明确了重大行政决策事项范围与特征,在王万华看来,解决了长期困扰地方的重大决策程序立法适用难问题。
　　王万华说,“重大”的判断具有相当模糊性,重大行政决策事项确定难是长期困扰地方重大行政决策程序立法实施的难题。《条例》采用正面列举加兜底描述加负面排除的方式,明确了重大行政决策事项范围。
　　《条例》对常见的四类重大行政决策事项作了列举规定,便于各级政府操作；同时采用兜底条款明确重大行政决策特点为“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者公众切身利益的重大事项”,为决策机关结合本地实际确定决策事项目录明确了基本标准。
　　“行政机关数量众多,行政决策种类各异,《条例》适用于哪些主体、哪些决策事项是需要规范的重大问题。”杨伟东说,《条例》规定县级以上地方政府作出和调整重大行政决策程序适用该条例,而县级以上政府部门和乡级政府作出和调整重大行政决策程序,参照本条例的规定执行。关于决策事项范围,是立法的重点也是难点。
　　作为最核心的内容,《条例》系统规定了作出重大行政决策应遵循的五项法定程序:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定,在王万华看来,实现了五大程序机制法定化。
　　杨伟东认为,公众参与、专家论证和风险评估均属于决策草案形成环节的内容。“《条例》以重大行政决策的基本流程为架构共分三章加以规定,分别为决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整。决策草案的形成是决策的个环节,决定着决策的准备和基础是否充分。”为此,《条例》规定了决策启动、公众参与、专家论证和风险评估四大程序机制,并对各个机制作出具体规定,以期通过决策承办单位的精心准备、汇集民众的智慧和专家意见,以及借助风险评估这一新型治理手段,为决策作出提供坚实基础。
　　合法性审查是决策的第二个环节,决定着决策是否正当、合法。《条例》规定合法性审查为决策必经程序,决策草案提交决策机关讨论前应由审查部门进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的不得提交决策机关讨论。
　　集体讨论决定和公布是决策的第三个环节,是决策的实质环节。《条例》规定集体讨论决定为决策必经程序,并坚持行政首长负责制,由行政首长在集体讨论的基础上作出决定。为防止一把手随意决策,《条例》规定会议组成人员应充分发表意见,行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与出席的会议组成人员多数人的意见不一致的,应当在会上说明理由。会议讨论情况和决定应当如实记录。《条例》同时规定决策出台前应依规定向同级党委请示报告。
　　决策执行和调整是决策之后的延伸环节,也是有效决策和合理决策不可或缺的环节。《条例》规定决策机关应明确决策执行单位,并要求执行单位应当全面、及时、正确执行决策,并报告执行情况和发生变化等情况。《条例》确立了决策后评估制度,明确评估要求。《条例》严格规范决策调整要求,规定未经法定程序不得随意变更或者停止执行。需要作出重大调整的,应当履行相关法定程序。
　　“重大行政决策是影响重大、深远的行政活动,既关乎国计民生,也关乎法治政府建设,《条例》通过法治化路径为此项活动进行合理规制,其实施必将为提升重大行政决策水平提供坚实的制度保障。”杨伟东说。