坚持直面问题 突出党建引领 聚力做好易地扶贫搬迁集中安置点治理与后续发展

——彝区易地扶贫搬迁集中安置点治理与发展2.0版本的探索实践 

编者按：今年是脱贫攻坚收官之年，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会发表重要讲话，向全党全国人民发出了决战决胜脱贫攻坚的总攻号令。凉山是脱贫攻坚主战场，盐源作为全州首批摘帽县之一，在做好巩固提升、推动高质量发展的同时，更应将脱贫经验全盘托出，供兄弟县市借鉴，凝聚合力啃下凉山脱贫“最硬骨头”。现将盐源县加强城乡基层治理，推动易地扶贫搬迁集中安置点治理与后续发展的一些做法供大家参考。

 

盐源县位于四川省凉山州西南部，已有2000多年建制历史，是典型的少数民族聚居县，幅员面积8412平方公里，辖30个乡镇、269个村（社区），有彝、汉、蒙、藏等14种常住民族，总人口38.76万，彝族群众占比56%。盐源生态农业基础巩固，清洁能源得天独厚，旅游资源绚丽多姿，是西南地区更大的苹果生产基地，境内锦屏、官地两座大型水电站跨县矗立，举世闻名的“东方女儿国”泸沽湖镶嵌山林，“农业立县、工业强县、旅游兴县”总体思路引领盐源高质量脱贫、跨越式发展。

一、基本现状

盐源县富集资源与深度贫困共存，区域性、整体性贫困问题突出，贫困人口呈现点多面广特征，被列为扶贫重点县和四川省45个深度贫困县之一。全县共识别出贫困村122个，建档立卡贫困人口15050户69105人，贫困发生率19.1%。实施脱贫攻坚以来，全县累计实现122个贫困村退出、14997户68888人脱贫，贫困发生率降至0.06%，2019年通过省级第三方评估验收，2020年2月正式摘掉贫困帽子。

（一）把健全组织体系放在首位，让安置点有主心骨。针对安置点搬迁群众无领导核心、缺乏主心骨问题，着力构建党组织领导下的治理体系。一是建立健全组织。打破户籍限制，建立钱家湾、龙家湾等4个新村，以楼栋为单位设立51个村民小组。新成立4个村党组织，隶属迁入乡镇管理，相继组建妇联、民兵等群团组织，配套成立红白理事会、物业管委会、村民监委会等7个群众自治组织和社会组织，形成了以党组织为核心、群团组织为基础、其它社会组织为辅助的“一核多元”治理体系。二是选优配强干部。坚持德才兼备、群众公认，综合考虑学历、能力等因素，从打过工、经过商、当过兵等人员中，选配村组干部84人，选配其它社会组织负责人27人，实现高中以上学历的村组干部近30%；全面推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，待乡镇行政区划调整后全面落实。三是理顺运行机制。明确6名县委领导定点联系指导，县乡党委联动选派8名党建指导员，指导制定各类组织职能职责、运行规则、议事决策机制，督促落实“四议两公开一监督”制度，严格执行党务、村务、财务公开，全面打通运行梗阻。

（二）把配套公共服务作为关键，让搬迁群众住得好。针对安置点配套设施不全、承载能力有限等问题，逐步规划配套公共服务设施，确保群众搬得出、住得好。一是完善基础设施。坚持安全住房建设和公共服务设施建设同步规划、同步实施，在4个大型集中安置点配套建设4个民俗文化坝子、6个公共厕所、4个红白喜事办理场所、11个综合商贸场地、安装120余盏路灯等，“天网”“雪亮工程”全方位布控，扫除治理盲区死角。同步规划建设4个卫生室、4个警务室、4个日间照料中心、6个幼儿园（幼教点），今年10月底建成使用，确保群众基本公共需求得到保障。二是着眼长远规划。聚焦安置点长远发展，积极谋划公共服务设施承载能力提升，规划实施区域医疗中心、盐源中学二校区、金河乡九年制学校等公共服务配套项目，竭力保障搬迁群众日益增长的美好生活需要。三是健全服务体系。针对楼栋日常管理，构建“党组织—楼栋党小组—党员—群众”、“党组织—楼栋长—德古—群众”等2类联系服务体系，充分发挥党员先锋模范作用，设立“党员+德古服务岗”，组织76名搬迁党员、8名有威望长者为群众提供户籍管理、医保社保、邻里纠纷调解等上门服务，着力提升搬迁群众获得感、幸福感。

（三）把拓宽增收渠道作为核心，让搬迁群众住得下。针对安置点群众就业创业渠道窄、持续增收不稳定等问题，着重从产业、就业等方面综合施策，形成稳定增收机制。一是坚持产业带动。积极探索轮流管理产业、照看牲畜等方式，“山下居住，山上生产”覆盖近70%，着力巩固搬迁群众原有农牧产业。同时，在4个大型集中安置点落实土地240亩，建设生产用房600㎡，拟建立彝绣车间、牲畜养殖等集体经济项目7个。二是深化就业扶持。组织搬迁群众参加技能培训2200余人次，确保每户至少有1人参训。用好东西扶贫协作、省内对口帮扶等资源，今年以来组织1156名搬迁群众到佛山市三水区、泸州市江阳区等地务工，实现助农就业增收超千万目标。三是强化政策兜底。定向设置治安防控、环境治理等公益性岗位77个，组织苹果、核桃、花椒协会等与搬迁户签订用工协议，带动571人就近就地就业。用好低保政策，将1100余户搬迁群众纳入兜底范围。

（四）把强化基础保障作为前提，让服务群众更有效。针对安置点阵地、经费、干部待遇保障不到位等问题，多措并举强化基础保障，推动各类组织正常运转，激励各级干部为民服务。一是落实阵地保障。县财政划拨740万元专项资金同时开建4个共2100余平方米的村级党群服务中心，将开辟户籍转迁、水电缴费、法律咨询等6个便民服务窗口，逐步实现基层组织有阵地、党员活动有场所、为民服务有平台。二是落实经费保障。县级财政保障32万元，并通过对口援助、党费划拨等渠道筹措40万元，按照平均每村18万元标准，落实村党组织活动和公共服务运行经费，实现安置点各类组织有钱办事。同时，积极探索现代物业管理模式，县国投成立物业公司，安置点组建业主委员会，搬迁群众按10元/月标准缴纳物管费，以安置点养安置点，“党组织+业委会+物业公司”管理模式逐步强化搬迁群众主人翁意识。三是落实待遇保障。把4个新村集中安置点纳入行政村实行统一管理，按照现行村组干部待遇标准，落实安置点干部基本报酬、绩效报酬等，确保安置点干部安心干事。

三、存在的问题及原因分析

4个新村安置点建成于2018年6月，并相继投入使用，在工程建设进度、群众入住率等方面均走在全州前列，但就近2年来的使用情况来看，安置点日常管理、公共配套规划布局等方面已经逐步落后于群众对美好生活的需要，亟待更新升级。

（一）治理体系发力不准，治理成效显微。治理效能强不强，关键还要看基层党组织建得怎么样。就现阶段4个新村基层党组织建设来看，村“两委”班子结构搭配不合理，班子成员不同程度存在年龄差距大、文化水平低、工作主动性弱等问题。在安置点日常管理、应对突发事件、谋划长远发展等方面存在短板，直接影响党建引领安置点治理成效。“以全县搬迁安置人数最多的梅雨镇龙家湾新村为例，该安置点共有涉及13个乡镇25个行政村的搬迁群众636户2898人，现有党员33名，“两委”班子8人，17名楼栋长任村民小组组长。村组干部35周岁以下共9人，占比36%，55周岁以上干部共7人，占比28%，高中及以上文化程度共3人，占比12%。村“两委”带头人平均年龄为28.5岁，群众工作经验欠缺，工作主观能动性不强，对安置点长远发展欠缺思考。”基础不牢地动山摇，安置点“一核三治”治理体系虽然架构完成，各组织队伍建设逐步完善，有番号、有建制、有人马，但党组织在安置点治理中的纽带作用未发挥，群团组织、社会组织就等于形同虚设，该安置点环境卫生差、治安秩序乱、无业群众多等问题长期得不到根治。

（二）前期公共配套不完善，后期建设进度慢。4个新村安置点主体工程建筑面积共15.76万㎡，建成2400余套住房，共安置10023名搬迁群众，现阶段入住率达。安置点公共厕所，民俗文化坝子等公共配套已经建成使用，但警务室、医疗站、幼教点、日间照料中心、大型商贸体等服务保障性站点在主体建设阶段并未纳入规划，安置点一眼看去全是住房，没有公共服务站点，搬迁群众在近2年的生活中未能享受到“15分钟服务圈”的便利。“金河乡钱家湾新村安置点位于G348周边，距金河集镇1.5km，交通便捷是该安置点的一大优势。原官地镇马丝缧村搬迁贫困户苏巫散说道：现在的生活已经发生了翻天覆地的变化，出门就是公路，顺手就能搭车，很感谢能够搬迁下来，说罢他就准备走路到往返3km外的集镇购买1袋盐巴”。这是4个安置点的共性问题，贫困群众对能够搬迁已经心满意足，但对能够进一步享受到配套服务的便利却一无所知。为切实强化要素保障，持续推进安置点和谐稳定，不断提升搬迁群众获得感、幸福感、安全感，县委县政府采取积极有效的补救举措，划拨740万元用于4个新村安置点党群活动中心建设，同时落实36个责任部门就政务大厅便民窗口布局、警务室、医疗站等服务性站点配套同步纳入党群活动中心规划建设。但受疫情影响，原定于5月投入使用的便民设施将延期到11月初，4个新村安置点公共配套仍将空档近6个月。

（三）后续发展动力不足，助农增收成难题。4个新村安置点群众“搬得出、住得下”问题已经基本得到解决，但“稳得住，能致富”问题成为后续发展中的更大障碍。“山下居住、山上生产”模式助力1400余户搬迁群众稳定发展原有农牧产业，此类群众搬迁前与搬迁后产业增收总数保持稳定，但往返劳作过程会产生相应的交通、餐饮支出，总体收入较以往呈下降趋势。“金河乡河沙坝新村安置点搬迁群众马巫呷说道：虽然搬迁下来生活条件好了，但是没有收入，为了生计只有回原住地发展花椒、核桃产业，往返一次要坐汽车、坐船，交通费用需要200元左右，开支太大了，但是不去种又没得收入，现在很恼火”。另一部分搬迁群众在稳固原有产业的同时，选择就近或外出务工，2020年受疫情冲击，外地用工数量锐减，加之搬迁群众外出意愿降低，4个安置点累计劳务输出仅1600余人，较去年同期下降近30%。再者4个新村安置点公益性岗位平均配比仅为0.67%，仅仅安置77名搬迁群众，距离户均1人实现稳定就业目标还有一定差距。

（四）群众搬得出融不入，日常管理有难度。就4个新村安置点搬迁群众现阶段生活状况来看，虽然住房安全有保障，但并没有真正融入现代城镇化生活。就集体而言，各个安置点均属于跨乡安置，共涉及21个乡镇94个行政村，主要由彝、藏、蒙、汉等4种民族构成，各楼栋、各民族在日常生活中相对独立，呈现原村的只认识原村的，本民族只交往本民族的现象，安置点群众没有形成新村集体意识，长期发展，易引发各类邻里纠纷或演变为群体矛盾。“在梅雨镇龙家湾新村安置点与蒋清明、杨尔倮、高达珠等搬迁群众座谈时发现，大家均表示自己是洼里乡的、是大坡乡的，没有人意识到自己已经是梅雨镇龙家湾新村的。大家只熟悉原村搬迁群众，很少和其他楼栋搬迁群众交流交往。”就个体来看，搬迁群众从分散的老旧房屋搬迁到集中的小区住房，对生活环境、生活方式的改变经历了长时间的适应，随地大小便、用石头代替卫生纸等习惯已经得到根本改变，但在维护公共卫生、无偿参与安置点建设等方面却无人响应，搬迁群众各自为阵，没有融入公共生活。安置点治理版本已完成1.0的设定，但到2.0的更新升级仍需要进一步探索。

四、对策建议

激发治理效能、完善公共配套、推动就业增收、增强民族团结是着力解决易地扶贫搬迁集中安置点治理与后续发展突出问题的“四步棋”，只有强化问题导向，坚持稳中求进，突出“四个作用”，才能兼顾安置点治理与后续发展。

（一）突出党组织靶向引领作用。以党组织带头人队伍建设为突破口，着力优化班子结构。综合文化、政治、口碑“三位一体”选用标准，择优配强“两委”班子，在配备过程中注意优化年龄结构，老、中、青干部按比均配，积极发挥传帮带、挑大梁、抓落实等作用。重点加强大中专及以上学历干部培养力度，依托“新型农民素质提升工程、基层党组织带头人能力提升班等平台，每半年对村“两委”班子轮训一次，补齐干部在基层党建、现代农业、电子商务、法律法规等方面短板，提升干部履职能力。加快落实“一肩挑”工作，树立领导核心、完善管理机制、提升工资待遇，激发村组干部干事创业积极性；按照每村3-5人的标准，建立村级后备干部队伍，实行动态管理，滚动培养，定期调整，树立“能者上、庸者下”选用新风，建起村组干部“能上能下”机制，提升村组干部工作主动性。锁定基层党组织“关键少数”，通过抓党建固团建促自治，全面提升“一核多元”治理效能。

（二）突出公共配套便民服务作用。以完善安置点公共服务配套为着力点，突出规划引领。始终坚持以人民为中心，着眼安置点长远发展，体现规划设计前瞻性。对于易地扶贫搬迁集中安置点正在建设或即将完工的，按照建设“15分钟服务圈”要求，在坚持安全住房建设的同时，尽快组织调规，合理布局，将便民服务站点纳入主体工程规划建设，确保公共服务配套一步到位。对于易地扶贫搬迁集中安置点前期建设公共配套不完善的，现阶段要合理布局公共配套中心位置，有空白点的要抓紧补齐短板，推动亲民化改造，优化空间布局、完备功能配置、服务凝聚群众。在此过程中要加强信息化建设，系统集成党务政务和社会服务资源，让搬迁群众享受便捷高效的“线上线下”服务。可尽快组织“核心关键”到先进县市考察学习，取长补短，不搞生搬硬套，结合实际探索符合当地需要的公共配套服务模式。

（三）突出就业创业稳固民生作用。以习近平总书记在陕西调研时重要指示精神为根本遵循，抓实乐业才能安居，围绕“支部+”模式大力推动搬迁群众稳定就业增收。在安置点党群活动中心建起劳工服务站，落实专职党员坐班，对搬迁群众自身特长、就业意愿、务工时限等情况分类建立台账，及时发布更新用工信息，建立劳务输出双选平台。用好用活东西部扶贫协作、省内对口帮扶等优势资源，由联系县领导牵头，村党支部协调，主动加强与佛山市三水区、泸州市江阳区以及周边县市对接，变搬迁户零散外出为有组织精准输出，在疫情得到有效控制后，组织搬迁群众针对当前就业需求开展定岗技能培训，达到培训一批输送一批的目的。积极筹措创业扶持基金，引导银行发放小额信贷，开辟“绿色通道”引进大型企业投资建厂，鼓励群众自主就近创业就业。严格按照不低于总人数1%的要求增设公益性岗位，优先满足因老弱病残等特殊原因无法外出人员就近就地就业。

（四）突出文化融合促进民族团结作用。依托民族团结示范县创建契机，加强氛围营造，强化宣传教育，引导搬迁群众饮水思源感党恩，奋发图强奔小康。有效利用“村村响”“户户通”设备，集中收听新闻广播，利用彝汉双语讲政策，在固定时段让搬迁学习党的最新理论，了解当下时政要闻。深化“文化惠民”行动，组织科教文卫“四下乡”活动，搭起大舞台，唱起动听歌，跳起民族舞，丰富安置点搬迁群众文娱生活，拉近各民族之间距离，夯实搬迁群众公共生活感情基础。深入开展“法律进新村”“健康大讲堂”“周末大扫除”等活动，结合实际完善村规民约，强化搬迁群众遵纪守法、禁毒防艾意识，引导搬迁群众主动为安置点建设做贡献。村“两委”不定期组织“群众坝坝会”“火塘夜话会”，讲政策、听民声、解难题，引导搬迁群众发自内心听党话、感党恩，坚定不移跟党走。

 

（拟稿人：中共盐源县委组织部  何俊宏  18481588891）