改革创新不断前行 公安机关执法规范化建设步履铿锵

制图/李晓军

法制日报全媒体记者 王阳

1948年9月17日,各地解放区选派的108名学员翻山越岭来到西柏坡旁的西黄泥村,参加“情报保卫人员训练班”。

此后,伴随着新中国成立的脚步,这108人从西黄泥村出发北上,参加接管北平工作,由他们组成的中国人民解放军北平市军事管制委员会市政府公安局在保定宣布成立。

新政协和开国大典的安保任务,是公安机关入城后面临的一次严峻考验。此前,公安机关已对危害安全的国民党匪特主动出击,连续开展搜捕打击行动,取得重大战果。

1949年10月1日,守卫在庆典现场及周边的公安干警们,从零时开始到达指定位置,连续24小时不眠不休,确保了中华人民共和国个国庆日的平安祥和。

公安事业兴,事业兴；公安队伍强,事业强。70年来特别是党的十八大以来,全国公安机关大力推进公安工作现代化和公安队伍革命化正规化专业化职业化建设,不断提升依法履职能力,打造高素质过硬公安铁军,坚持严格规范公正文明执法,坚决捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁。

建章立制 不断规范公安执法行为

1957年8月,北京市公安局副局长吕展出访前苏联期间,看到一张女警行举手礼纠正儿童在马路玩耍的宣传画,很受到启发,这一做法很快被“引进”:北京市公安局率先在全国公安交通管理工作中实行“纠正违章先敬礼”,受到社会各界的好评。

同年11月,彭真在北京市委一次研究治安问题的会议上说,“解放八年多了,在北京西郊还发生了抢劫案,我们有责任。市政府一定要把北京的社会治安和政治情况搞得像玻璃板、水晶石、镜子一样清楚”。

为此,北京市公安局狠抓基层基础工作,相继提出了社会面控制和对敌情摸底的工作思路,明确了派出所户籍民警的设置。为此,广大户籍民警走街串巷深入管片儿,发动群众开展群防群治工作,使北京的治安基础工作迈上了新的台阶。

其中,为深入细致地做好户籍管理基础工作,派出所户籍民警首先对自己管片儿的每一个人的基本情况做到“四知”,即知姓名、知相貌特征、知历史、知现实表现。随后,全市户籍民警中涌现出大批基础工作做得好的“百家熟”。

这可谓早期公安机关探索规范执法的一个缩影。

为全面落实依法治国基本方略,切实维护社会公平正义,2005年5月开始,中央政法委统一部署,在全国政法机关开展了“规范执法行为,促进执法公正”专项整改活动,集中整改执法不规范的突出问题。

2008年以来,公安机关针对人民群众反映强烈的执法问题,持续开展执法规范化建设,在提高执法主体素质、完善执法制度机制、强化执法监督管理、规范执法办案场所等方面采取措施,努力实现严格规范公正文明执法。

同年9月,公安部党委确定了以推进信息化建设、加强执法规范化建设、构建和谐警民关系为主要内容的“三项建设”；11月,制定出台《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》《全国公安机关执法规范化建设总体安排》,公安执法规范化建设正式在全国的公安系统内全面开展。

2016年5月20日,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》(以下简称《意见》),对深化公安执法规范化建设作出全面系统的部署,标志着法治公安建设进入了一个新阶段。

如今,距离《意见》出台已经整整两年时间。在中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授郭泽强看来,“这份《意见》突出实战实用实效,选取若干最常见、最容易出问题的情形精准剖析。两年来的规范化建设使得公安执法公信力得到了全面提升,更好地维护了人民群众的合法权益”。

“一起很小的民事纠纷,处置不当可能就会演变为大的刑事案件。”有着丰富基层执法经验的湖北省监利县公安局玉沙派出所所长段先贵认为,“《意见》从法律要求、处置流程、言行举止、策略技巧等方面,指导规范了我们的执法行为,不仅让群众体会到了公平正义,对民警来说也是一种保护。”

广东省揭阳市揭东区副区长、公安分局局长赖天鸿说,在现场接处警、执法执勤等关键环节,基层民警一直希望出台执法标准和操作规程。“《意见》的出台,细化了执法标准和指引,为一线民警提供了健全、完备、可操作的执法细则,使民警执法的每个动作、每道程序都有法可依,执法时心里更有底了”。

《法制日报》记者通过采访发现,近年来,公安执法规范化建设驶入“快车道”,大到执法权力运行机制改革,小到盘查询问的规范动作,公正逐渐融入到每个执法环节。

特别是在《意见》出台后,各级公安机关积极完善制度标准,推进公安立法和执法制度体系建设,大力推进执法权力运行机制改革,从而避免执法随意性对公民合法权益的侵犯。

——强化公安执法制度建设。在公安部的推动和努力下,《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关执法细则(第三版)》《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关涉案财物管理若干规定》等基层急需的执法制度先后出台,为公安执法提供了法律依据。

——全面启动以审判为中心的诉讼制度改革。公安部与更高法、更高检、安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。各地公安机关主动适应以审判为中心的诉讼制度改革,强化证据意识,严格落实对讯问全程录音录像制度,完善错案预防机制,切实提高取证能力。

——全面深化公安行政审批改革。公安部全面梳理法定执法权力和责任,形成了公安部执法权力和责任清单,出台了简化优化公共服务流程方便群众办事创业的若干措施；各地公安机关全面梳理简政放权、放管结合、优化服务改革任务落实情况,实现更大限度下放和减少行政审批事项。

此外,公安部还对《公安机关执法质量考核评议规定》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》进行了全面修订,不断完善执法质量考评和责任追究机制。

深化改革 推动执法精细化管理

1959年10月,上海电影制片厂推出了一部喜剧电影《今天我休息》。影片讲述的是派出所民警马天民因为热心帮助群众而屡次错过与相亲对象刘萍见面的机会,最终他热心助人的品质打动了刘萍的故事。

这部只花了两三万块钱拍出来的电影,因生动刻画了公安民警全心全意为人民服务的良好形象,上映后引起社会强烈反响,也成为建国初期和谐警民关系的一个真实写照。

但一段时间以来,由于受立案制度不健全、片面追求破案率、民警素质参差不齐等因素影响,公安机关存在有案不受、受案不立、立案不侦、违规立案、隐案瞒案等问题,直接导致执法公信力受损、群众满意度下降。

除此之外,讯问录音录像缺失、固定证据不足、涉案财务管理混乱等问题也时有发生,办案民警稍有不慎就会陷入刑讯逼供、执法不严、滥用权力的舆论漩涡。

为此,公安部于2012年12月发布新修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》,并将“尊重和保障人权”作为公安刑事执法的基本任务之一,把“不得强迫任何人证实自己有罪”和“严禁刑讯逼供”写入总则。

在公安部“执法办案场所规范化建设”的大背景下,北京市公安机关先行试验,在全国率先创建公安执法办案管理中心,全方位监督执法办案工作。

位于北京市海淀区土井东路的海淀执法办案管理中心,建筑面积5000平方米,共有房屋105间,依功能不同而区分设置为执法办案、办公生活、来访接待三个区域,海淀区所有刑事案件的嫌疑人均在这里完成全程的讯问工作。

据了解,从嫌疑人来到执法办案管理中心的那一刻起,就进入了视频监控区,无论是在办案中心的楼道,还是办案过程中需要用到的候问室、讯问室、询问室均安装有监控摄像头。全程办案无盲区,杜绝了刑讯逼供、单人讯问等违法办案行为发生。

嫌疑人在办案区录入真实身份之后,会佩戴一个智能手环,个人信息、案件信息、在办案区内的行动轨迹,嫌疑人所有音频视频信息均和智能手环绑定。

如今,这样的执法办案中心北京已经建立16家。放眼全国,各地公安机关聚焦公安执法工作“短板”,在上海,公安机关通过科技智能化手段的深度运用和警务公开倒逼执法能力提升；陕西省公安机关充分依托智能化、信息化手段,对办案全过程实现智能化管理、闭环式监督；天津、河北、宁夏等地公安机关进一步开展执法办案场所办案区标准化、精细化、智能化建设。

与此同时,公安机关还严格规范侦查取证行为,进一步增强科学取证能力,健全常见、多发和重大案件的证据收集、固定工作指引,明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准。

目前,浙江、安徽、江苏、河北等地已将证据标准规则嵌入刑事案件一体化办案平台中。

实践证明,深化执法规范化建设不仅是做好新形势下公安工作的迫切需要,也是落实全面深化公安改革的迫切需要。

在深化公安执法规范化建设进程中,全国公安机关强化科技支撑,推动执法规范化基础建设向精细化、智能化方向发展,以“阳光警务”倒逼执法管理效能提升,确保办案质量和执法公正。

为此,贵阳市公安交通管理局创造性地推出了“数据铁笼”:外勤民警每天上下班,都要拍照上传,系统会自动显示时间地点,判断是否迟到早退。上班期间,民警所有的活动轨迹和执法活动,都会通过GPS定位系统和执法记录仪完整地收集到系统中。如果民警没有按照执法规范开展工作,系统会自动向其本人和上级领导、督察部门推送预警。

福建省漳州市公安局副局长许佳告诉记者,该局要求行政案件要做到在网上办理,进行实时监控和网上全程监督,建立健全民警行政执法电子档案,提高公安机关执法办案和执法监督的信息化水平。

山东省德州市公安局积极推行刑事案件“两统一”机制,由法制部门统一审核把关、统一提捕移诉,建立执法办案闭环管理系统,实现案件办理全链条体内循环、全覆盖系统控制、全环节预警防范、全警化监督管理。

党的十八大以来,从将“尊重和保障人权”作为公安刑事执法的基本任务之一,到全国12万名民警参加公安机关人民警察执法资格考试,执法规范化建设扎实稳步推进,升华着每一名民警的执法理念和方式,在法治中国进程中写下了浓墨重彩的一笔。

通过几年的努力,全国公安机关执法规范化建设逐渐形成浓厚氛围,公安队伍的法治观念明显提升,执法制度体系基本形成,执法办案场所规范化改造普遍完成,执法管理体系初步形成,执法质量和执法公信力有了进一步提升。

依法履职 续写法治公安新篇章

在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上,中共中央总书记、主席、中央军委主席习近平指出,要聚焦人民群众反映强烈的突出问题,抓紧完善权力运行监督和制约机制,坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。

后的全国公安厅局长会议上,公安部党委书记、部长赵克志再次强调,要紧扣法治公安建设目标,深入推进执法权力运行机制改革,更加注重运用法治思维和法治方式维护稳定、化解矛盾、破解难题,着力提升公安机关执法公信力。

5月27日至28日,全国公安机关执法规范化建设推进会在江苏南京召开。会议强调,当前和今后一个时期,全国公安机关深化执法规范化建设要积极适应深化全面依法治国实践新形势,以全面建设法治公安为目标,以深化执法规范化建设为主线,以推进执法权力运行机制改革为动力,全面落实严格规范公正文明执法要求,更好地促进社会公平正义、维护人民合法权益。

公平正义是政法工作的生命线,司法机关则是维护社会公平正义的最后一道防线。深化公安执法规范化建设既是民心所向,也是全面深化公安改革,加强公安队伍建设的内在要求。

对于公安执法工作存在的一些问题,江西省万年县公安局负责人曾撰文分析称:一是执法理念陈旧,存在“重打击轻保护”“重处罚轻教育”“重实体轻程序”的思想；二是趋利执法较多,有经济利益的案子争着办、抢着办,而对一些无利可图的案件则避之不及；三是滥用强制措施,把刑事拘留作为办理刑事案件的首要启动程序；四是越权执法严重,大量参与诸如计划生育清查、城建拆迁等非警务活动；五是执法方式不当,一些民警特权思想严重,侵犯当事人的权利。

记者采访中还发现,群众对公安执法工作的一些非议,也导致部分基层民警容易陷入“执法困境”:一边是面对各种社会矛盾,不能不作为；另一边是人手一部手机,又担心不当作为引发舆情。

次警告、第二次警告、第三次警告无效,无关人员请走开,警察开始执法……从口头传唤,到连续3次警告,再到执法方式升级。2018年5月,一段上海警察街头执法的视频走红,被网友称为“教科书式执法”。

近年来,随着执法规范化水平的不断提升,公安机关执法形象正悄然发生着变化。上海、辽宁、江苏等地纷纷出现“教科书式执法”,其背后反映出民警执法标准越来越明确,要求越来越细致。

与此同时,暴力抗法、袭警等侵犯民警执法权益的事件时有发生。一些民警在执法过程中“一让再让、委曲求全”,甚至多次出现“民警跪地执法”的尴尬局面。

权威数据统计,近40年来,全国共有1.3万余名民警因公牺牲。2013年至2017年的5年里,全国公安民警因公牺牲2003人,因公负伤或致残2.5万人。其中,2017年牺牲361人,平均年龄只有43.5岁。这些流血牺牲有相当一部分是由于民警在执法执勤过程中受到暴力袭击、报复伤害、妨害阻碍所造成的。

仅2017年,各级警务督察部门就受理核查侵害民警执法权益案(事)件1.3万起,处理侵害行为人1.8万名,为1.6万名民警提供救济、恢复名誉、挽回损失。

2018年年底,公安部发布《公安机关维护民警执法权威工作规定》(以下简称《规定》),给基层民警送上一份新年大礼,为民警依法履职撑腰打气。

记者梳理发现,《规定》明确维护被侵犯民警执法权威的10种情形,根据民警执法中遇到的侵害实际,加入被车辆冲撞、碾轧、拖拽、剐蹭的；受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的、被恶意投诉、炒作的、本人及其近亲属个人隐私被侵犯的等情形,针对性很强。

《规定》明确,民警依法履职对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的,民警个人不承担法律责任,由其所属公安机关按照有关规定对造成的损害给予补偿。公安机关应当严格依法依规开展执法过错责任追究工作,非因法定事由、非经法定程序,不得对民警采取停止执行职务、禁闭等措施,不得作出处分或者免职、降职、辞退等处理。

“执法规范化是对执法权威的维护,也是对民警更好的保护。”中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠教授坦言,过去受到个别暴力执法等不规范行为影响,加上网上炒作和推波助澜,公众对民警执法存在一定误解。随着社会的发展,“关门执法”几乎不可能,镜头下执法正逐步成为常态。

一项项有力的改革举措、一条条规范的执法记录、一张张优异的成绩单……新时代,全国公安机关以改革创新的精神和敢于担当的勇气,踏着公安执法规范化建设的坚实脚步,正朝着法治公安建设的目标奋勇前进。